花都公司注冊代理中形式審查與實質審查問題

     花都公司注冊代理商事登記立法應該體現改革的精神，改革現行企業登記制度，主要有五個方面的內容：

    （一）放寬花都公司注冊代理名稱登記。商事主體的名稱登記，主要規范兩個方面的內容，一是名稱不能造成不良影響，明確名稱中禁止使用的文字；二是名稱不能侵犯他人的在先權利，這主要由申請人負責，登記機關負責與本機關登記名稱不混淆。對名稱是否按照行政區劃、字號、行業、組織形式排列，是否可以不加行業，是否使用集團等等，不應列入登記機關審查的內容，而應由商事主體自主決定，名稱是否合適由社會公眾判斷。

    （二）取消花都公司注冊代理注冊資本最低限額的規定。商事登記立法應該進一步放寬對注冊資本的規定，弱化注冊資本在市場交易安全中的作用，突出公司法人財產在公司承擔有限責任的基礎性作用。股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任，公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。因此，對一般的有限公司可以不設最低注冊資本限額，取消目前三萬元的注冊資本最低限額的規定。對股份公司或一些從事特定行業的公司，可以由法律行政法規規定公司的注冊資本限額。股東認繳和實繳出資的情況，應該在登記中予以公示。

    （三）取消花都公司注冊代理經營范圍的登記。目前實行的經營范圍登記弊端較多：一是增加了企業登記的成本。許多經營項目本屬于商事主體按照經營的需要自主決定的事項，但還必須到登記機關履行登記手續，增加了申請人和登記機關的登記成本。二是經營范圍不能反映商事主體的實際生產經營情況。許多商事主體登記的經營范圍項目較多，而實際生產經營的經營項目較少，要從經營范圍調查統計商事主體的生產經營情況很困難。三是經營范圍登記是造成前置審批增加的原因之一。因此，在商事登記立法中可以取消經營范圍的登記，改為商事主體在章程中載明經營宗旨和范圍，申請人登記時按照章程規定的經營宗旨，選擇確定所從事的行業。對商事主體實際生產經營情況可在年檢時申報。

   （四）調整登記事項的監管。商事主體的登記事項多數屬于商事主體的民事權利，應該由其自主決定，登記機關應該減少干預。對登記事項的民事糾紛，也應該通過民事途徑解決。應該堅持民事與行政分開的原則，凡是能通過民事手段解決的，不得用行政手段。因此，名稱糾紛、股東糾紛、法定代表人及高管人員糾紛、住所糾紛等，都不屬于登記機關管理的范圍。登記機關主要對三種行為進行監管：一是未經登記擅自從事生產經營的行為；二是申請人的騙取登記行為；三是商事主體不按時報送年檢報告的行為。

   （五）改革年檢報告制度。對企業年檢報告制度的定位有三種看法：第一種，是行政許可，企業通過年檢取得繼續經營的資格。這一觀點在行政許可法實施以后已經有所改變。第二種，是監督檢查，登記機關通過年檢對企業的登記事項和生產經營情況進行書面檢查，對企業進行監督管理，這也是現行的做法。第三種，是報送數據，登記機關通過對商事主體的年檢，了解和掌握其生產經營情況，為國家進行客觀經濟分析提供數據。商事登記立法應該按照第三種觀點設計商事主體的年檢報告制度。監督檢查與報送數據的主要區別在于：

    ( 1 ）目的不同：監督檢查是為了督促商事主體按核準的登記事項從事生產經營；報送數據是為了了解和掌握商事主體實際生產經營的情況。

   （ 2 ）內容不同：監督檢查以核查登記事項為主要內容，報送數據以商事主體實際經營項目產量（交易量）、銷售收人等為主要內容。

   （ 3 ）結果不同：監督檢查對有違法行為的組織查處；報送數據不需要作出是否通過年檢的結論。

    從立法上看，我國企業登記審查原則經歷了從實質審查向形式審查為原則、實質審查為例外的折衷審查的歷史演變。

   （1）我國1988年制定的《企業法人登記管理條例》第三十八條第二款規定的審查范圍是：審查提交的文件、證件和填報的登記注冊書的真實性、合法性、有效性，并核實有關登記事項和開辦條件。從條例可以明顯看出，我國當時的企業登記審查立法和實踐是奉行實質審查原則的，既要審查申請材料的真實性、合法性和有效性，還要審查有關登記事項和開辦條件。

   （2）2000年《企業法人登記管理條例》修訂后，將該條款修改為：審查提交的文件、證件和填報的登記注冊書是否符合有關登記管理規定，并核實有關登記事項和開辦條件，刪除了對申請材料真實性、合法性和有效性的審查。國家工商行政管理總局《關于登記主管機關對申請人提交的材料真實性是否承擔相應責任問題的答復》中明確，申請人提交的申請材料和證明文件是否真實的責任應由申請人承擔。登記主管機關的責任是對申請人提交的有關申請材料和證明文件是否齊全，以及申請材料和證明文件及其所記載的事項是否符合有關登記管理法律法規的規定進行審查。以上規定說明審查方式逐漸從實質審查向形式審查轉變。

   （3）2004年7月1日實施的《行政許可法》規定，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質內容進行核實的，應當指派兩人以上的工作人員進行核查。《行政許可法》明確規定以形式審查為原則，但同時又規定了登記機關的實質審查裁量權，實行的是形式審查和實質審查相結合的折衷審查方式。國家工商總局在制定《企業登記程序規定》時，對企業登記審查原則進行了反復的研究和推敲，考慮到由登記機關對申請材料的真實性、合法性、有效性進行審查缺乏有效手段，且行政責任過大、效率不高，根據《行政許可法》的相關規定，再次確立了形式審查為主、實質審查為輔的審查原則，即登記機關一般只對材料是否齊全、是否符合法定形式進行書面審查，在認為有必要時保留實質審查的權力。

   近些年，股權爭議案件數量不斷增加，以申請材料中的簽名不真實為由請求工商機關撤銷變更登記的案件也不斷增多。對此，一些地方人民法院以登記機關審查不嚴為由判決工商機關敗訴。

    在這種情況下，登記機關左右為難，有的登記機關寧可犧牲行政效率和浪費資源，也要通知所有股東到場辦理或者公證辦理股權變更登記。這種做法雖然是為了保證股權變更登記的真實性，但實際上違反了《行政許可法》的規定，屬于擅自增設許可條件。

    筆者認為，產生這一癥結的原因主要是人民法院和登記機關的審查標準不一致。一般情況下，工商機關依據《行政許可法》、《公司法》、《公司登記管理條例》等法律、法規對申請材料實施形式審查，對相關當事人是否本人簽名、是否屬于真實意思表示等只作書式核對，不作實質性審查，真實性由申請人負責。人民法院在審理此類案件時，一般根據《行政訴訟法》第五十四條第（一）項規定，依據“具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序”的標準進行審查。在對關鍵的“證據確鑿”的理解和掌握上，一些地方人民法院沒有將其與《行政許可法》、《公司法》等相關法律、規定結合起來考慮，而是片面強調證據的真實和確鑿，要求登記機關對其審查過的申請材料的真實性、合法性、有效性負責，認為簽名虛假屬于登記機關審查不嚴，判決登記機關敗訴。

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